近日，工业和信息化部发布《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》（工信部原〔2024〕206号）（以下简称《办法》），受到业界广泛关注。

历次水泥行业产能置换实施办法在管控新建项目、调整增量、退出过剩产能、优化产业布局、规范行业发展等方面发挥重要作用。产能置换方案的产能核定是环境容量、能耗限额和生产许可等批复的依据，也是中央环保督察和专项督查对水泥行业落实生态环境保护工作的产业政策依据。

现将水泥企业在执行《办法》过程中关注较多的问题梳理解析。

（关于置换比例、跨省置换等详见水泥企业如何做好产能置换方案——置换比例和跨省的条件）

（关于置换流程等详见水泥企业如何做好产能置换方案（二）——置换流程）

在制定补充产能指标的置换方案时，要关注存量项目须同步更新备案（核准）、固定资产投资项目节能审查（能评）、建设项目环境影响报告（环评）、排污许可、水泥产品生产许可等手续。

1.备案

《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年3月8日国家发展改革委令第2号公布  自2017年4月8日起施行  根据2023年3月23日国家发展改革委令第1号修订）第一条，为落实企业投资自主权，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，实现便利、高效服务和有效管理，依法保护企业合法权益，依据《行政许可法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关法律法规，制定本办法。

《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》（国发〔2016〕72号）指出，企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。对于钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、船舶等产能严重过剩行业的项目，要严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），各地方、各部门不得以其他任何名义、任何方式备案新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地（海域、无居民海岛）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务，并合力推进化解产能严重过剩矛盾各项工作。

水泥制造属于《政府核准的投资项目目录（2016年本）》外的固定资产投资项目，实行备案管理。

《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十三条，项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。

《企业投资项目核准和备案管理办法》第四十四条，实行备案管理的项目，项目单位在开工建设前还应当根据相关法律法规规定办理其他相关手续。

为着力推动高质量发展，巩固和深化投融资体制改革成果，进一步提升我国投资项目前期工作质量和水平，根据《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，在2002年《投资项目可行性研究指南（试用版）》基础上，国家发展改革委研究制定了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》和《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明（2023年版）》，自2023年5月1日起施行。

2.能评

固定资产投资项目节能审查是提高新上项目能源利用效率、从源头减少能源浪费的一项重要制度，节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。节约能源法规定，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。

2010年9月17日，国家发展改革委制定发布的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，标志着我国固定资产投资项目节能评估和审查制度正式步入实施阶段。

2023年3月，国家发展改革委颁布了新修订的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号），自2023年6月1日起施行。原《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2016年第44号）同时废止。

《固定资产投资项目节能审查办法》第九条，国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。

年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值，下同）10000吨标准煤及以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。

《固定资产投资项目节能审查办法》第十一条提出，具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中核算碳排放量、碳排放强度指标，提出降碳措施，分析项目碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响。

《固定资产投资项目节能审查办法》第十六条，通过节能审查的固定资产投资项目，建设地点、建设内容、建设规模、能效水平等发生重大变动的，或年实际综合能源消费量超过节能审查批复水平10%及以上的，建设单位应向原节能审查机关提交变更申请。原节能审查机关依据实际情况，提出同意变更的意见或重新进行节能审查；项目节能审查权限发生变化的，应及时移交有权审查机关办理。

3.环评

《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过  根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》第一次修正  根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》第二次修正）第二条，本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。

2018年，为进一步规范环境影响评价管理，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，按照《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015]52号）要求，结合不同行业的环境影响特点，原环境保护部制定了制浆造纸等14个行业建设项目重大变动清单（试行）。《水泥建设项目重大变动清单（试行）》对于规模变动为：（1）水泥熟料生产能力增加10%及以上；配套矿山开采能力或水泥粉磨生产能力增加30%及以上。（2）水泥窑协同处置危险废物能力增加20%及以上；水泥窑协同处置非危险废物能力增大30%及以上。

《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》已于2020年11月5日由生态环境部部务会议审议通过，自2021年1月1日起施行。“水泥制造（水泥粉磨站除外）”的环评类别为环境影响报告书。

《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（生态环境部令第9号）自2019年11月1日起施行。根据《中华人民共和国环境影响评价法》和该办法的相关规定，2019年11月底，《建设项目环境影响报告书（表）编制能力建设指南（试行）》等3个配套文件予以公告，与该办法一并施行。

《生态环境部建设项目环境影响报告书（表）审批程序规定》已于2020年11月5日由生态环境部部务会议审议通过，自2021年1月1日起施行。

为适应当前环境影响评价管理工作需要，推动环境影响评价、排污许可管理有机衔接和信息化建设，生态环境部制定了《建设项目环境影响报告书审批基础信息表》，于2021年4月1日启用，《关于启用〈建设项目环评审批基础信息表〉的通知》（环办环评函〔2017〕905号）及所附《建设项目环评审批基础信息表》同时废止。

2023年12月5日，生态环境部印发《关于印发集成电路制造、锂离子电池及相关电池材料制造、电解铝、水泥制造四个行业建设项目环境影响评价文件审批原则的通知》（环办环评〔2023〕18号），其中新修订的“水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则”替代《关于印发水泥制造等七个行业建设项目环境影响评价文件审批原则的通知》（环办环评〔2016〕114号）中的“水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则（试行）”。

《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）第一条，本审批原则适用于《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》中水泥、石灰和石膏制造301中的水泥制造（含水泥粉磨站），土砂石开采101（不含河道采砂项目）中的石灰石开采（与水泥熟料制造配套），以及危险废物利用及处置、一般工业固体废物（含污水处理污泥）处置及综合利用、生活垃圾（含餐厨废弃物）集中处置中的水泥窑协同处置固体废物建设项目环境影响评价文件的审批。

《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）第二条，项目应符合生态环境保护相关法律法规、法定规划以及相关产业结构调整、区域及行业碳达峰碳中和目标、落后产能淘汰、产能置换、煤炭消费总量控制、重点污染物总量控制等政策要求。大气污染防治重点区域严禁新增水泥熟料产能。

《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）第五条，新建、改建、扩建水泥熟料制造项目应采用资源利用率高、污染物产生量小的清洁生产技术、工艺和设备，单位产品的物耗、能耗、水耗、资源综合利用和污染物产生量等指标应达到清洁生产国内先进水平。水泥熟料制造项目应配置余热回收利用装置。新建水泥熟料制造项目的单位产品综合能耗应达到能效标杆水平，鼓励改建、扩建水泥熟料制造项目的单位产品综合能耗达到能效标杆水平。

《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）第六条，鼓励新建、改建、扩建水泥熟料制造项目和水泥粉磨站项目达到行业超低排放水平。

对于新建、改建、扩建水泥熟料制造项目和水泥粉磨站项目，应通过源强核算等工作，将超低排放要求以污染物排放量的形式确定下来，后续载入排污许可证。

《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）第七条，将温室气体排放纳入水泥熟料制造项目环境影响评价，核算项目温室气体排放量，推进减污降碳协同增效，推动减碳技术创新示范应用。

2024年9月，生态环境部《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》（环环评〔2024〕65号）指出，加强省级对重大项目环评的审批管理。除生态环境部负责审批环评的建设项目外，存在重大生态环境不利影响的项目环评原则上应由省级生态环境部门审批，包括：炼油、乙烯、钢铁、焦化、煤化工、燃煤发电、有色金属冶炼、水泥熟料、平板玻璃等工业重点领域项目，水库、引水工程、常规水电站、抽水蓄能电站、矿产资源开发、危险废物处置、围填海工程等存在重大生态影响的项目，采用新型生产工艺技术、产排污情况及生态环境影响存在较大不确定性的项目（目录详见附件1）。对该目录外的建设项目，各省份可因地制宜对特定行业提出严格要求，不得随意层层下放项目环评审批权限。西藏、青海、甘肃、宁夏、内蒙古等省（区）生态环境影响重大的矿产资源开发等项目环评建议由省级生态环境部门审批。

4.排污许可

《排污许可管理条例》已经2020年12月9日国务院第117次常务会议通过，自2021年3月1日起施行。

《排污许可管理条例》第二条，依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污单位），应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理：

（一）污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；

（二）污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。

依据《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》，“水泥（熟料）制造”属于重点管理。

《排污许可管理条例》第七条，申请取得排污许可证，可以通过全国排污许可证管理信息平台提交排污许可证申请表，也可以通过信函等方式提交。

排污许可证申请表应当包括下列事项：

（一）排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人、生产经营场所所在地、统一社会信用代码等信息；

（二）建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者环境影响登记表备案材料；

（三）按照污染物排放口、主要生产设施或者车间、厂界申请的污染物排放种类、排放浓度和排放量，执行的污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标；

（四）污染防治设施、污染物排放口位置和数量，污染物排放方式、排放去向、自行监测方案等信息；

（五）主要生产设施、主要产品及产能、主要原辅材料、产生和排放污染物环节等信息，及其是否涉及商业秘密等不宜公开情形的情况说明。

《排污许可管理条例》第八条，有下列情形之一的，申请取得排污许可证还应当提交相应材料：

（一）属于实行排污许可重点管理的，排污单位在提出申请前已通过全国排污许可证管理信息平台公开单位基本信息、拟申请许可事项的说明材料；

（二）属于城镇和工业污水集中处理设施的，排污单位的纳污范围、管网布置、最终排放去向等说明材料；

（三）属于排放重点污染物的新建、改建、扩建项目以及实施技术改造项目的，排污单位通过污染物排放量削减替代获得重点污染物排放总量控制指标的说明材料。

《排污许可管理条例》第十一条，对具备下列条件的排污单位，颁发排污许可证：

（一）依法取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续；

（二）污染物排放符合污染物排放标准要求，重点污染物排放符合排污许可证申请与核发技术规范、环境影响报告书（表）批准文件、重点污染物排放总量控制要求；其中，排污单位生产经营场所位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求；

（三）采用污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术；

（四）自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范。

《排污许可管理条例》第十五条，在排污许可证有效期内，排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：

（一）新建、改建、扩建排放污染物的项目；

（二）生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；

（三）污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。

《排污许可管理条例》第十六条，排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。

《排污许可管理办法》已于2023年12月25日由生态环境部2023年第4次部务会议审议通过，自2024年7月1日起施行。

《排污许可管理办法》第六条，生态环境主管部门对排污单位的大气污染物、水污染物、工业固体废物、工业噪声等污染物排放行为实行综合许可管理。

5.生产许可

2018年11月，市场监管总局发布《关于公布工业产品生产许可证实施通则及实施细则的公告》，自2018年12月1日起实施。包括《水泥实施细则》。

《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（2014年4月21日国家质量监督检验检疫总局令第156号公布  根据2022年9月29日国家市场监督管理总局令第61号修订）第二十九条，在生产许可证有效期内，企业生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化（包括生产地址迁移、生产线新建或者重大技术改造）的，企业应当自变化事项发生后1个月内向企业所在地省级市场监督管理部门提出申请。市场监管总局、省级市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序重新组织实地核查和产品检验。

为贯彻落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）要求，规范和加强市场监管领域行政许可事项清单管理，市场监管总局制定了《市场监管领域行政许可事项实施规范》，已经2023年8月4日总局第16次局务会议通过。其中，重要工业产品生产许可实施规范中包含重要工业产品生产许可（水泥）。

（作者：李琛  中国水泥协会副秘书长、政策研究中心主任）

附录一：

备案、能评、环评、许可等文件政府门户网站的链接：

1.备案

（1）《企业投资项目核准和备案管理办法》

https://www.gov.cn/zhengce/2021-12/01/content_5752774.htm

（2）《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》

https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/20/content_5150587.htm

（3）《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2023年版）》《关于投资项目可行性研究报告编写大纲的说明（2023年版）》https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=20220

2.能评

《固定资产投资项目节能审查办法》

https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/fzggwl/202304/t20230406_1353307.html

3.环评

（1）《中华人民共和国环境影响评价法》

https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/fl/201901/t20190111_689247.shtml

（2）《水泥建设项目重大变动清单（试行）》

https://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201802/W020180207405087588555.pdf

（3）《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202012/t20201202_811053.html

（4）《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/201909/t20190925_735606.html

（5）《建设项目环境影响报告书（表）编制能力建设指南（试行）》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员信息公开管理规定（试行）》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法（试行）》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk01/201910/t20191028_739489.html

（6）《生态环境部建设项目环境影响报告书（表）审批程序规定》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202011/t20201125_809643.html

（7）《建设项目环境影响报告书审批基础信息表》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202012/t20201224_814611.html

（8）《水泥制造建设项目环境影响评价文件审批原则》（2024年版）

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk05/202312/W020231208598594651587.pdf

（9）《关于进一步深化环境影响评价改革的通知》（环环评〔2024〕65号）

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202409/t20240920_1086348.html

4.排污许可

（1）《排污许可管理条例》

https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/xzfg/202101/t20210129_819519.shtml

（2）《排污许可管理办法》

https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202404/t20240408_1070139.html

（3）《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》

https://www.mee.gov.cn/gzk/gz/202112/t20211211_963806.shtml

5.生产许可

（1）《市场监管总局关于公布工业产品生产许可证实施通则及实施细则的公告》

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2018-12/31/content_5450887.htm

（2）《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/fgs/art/2023/art_7155dbb9d48b4085ae7c192d794f1b47.html

（3）《市场监管领域行政许可事项实施规范》

https://www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/djzcj/art/2023/art_6ea533f9a836460fbb4affcf02398c08.html

附录二：

大气污染防治重点区域依据《空气质量持续改善行动计划》以及国务院相关文件界定。

2023年12月7日，国务院《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号）规定了重点区域。

重点区域包括：

京津冀及周边地区。包含：

北京市。

天津市。

河北省：石家庄、唐山、秦皇岛、邯郸、邢台、保定、沧州、廊坊、衡水市以及雄安新区和辛集、定州市。

山东省：济南、淄博、枣庄、东营、潍坊、济宁、泰安、日照、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽市。

河南省：郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、商丘、周口市以及济源市。

长三角地区。包含：

上海市。

江苏省。

浙江省：杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山市。

安徽省：合肥、芜湖、蚌埠、淮南、马鞍山、淮北、滁州、阜阳、宿州、六安、亳州市。

汾渭平原。包含：

山西省：太原、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁市。

陕西省：西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南市以及杨凌农业高新技术产业示范区、韩城市。

往期回顾：

水泥企业如何做好产能置换方案（二）——置换流程

水泥企业如何做好产能置换方案——置换比例和跨省的条件

严格落实产能置换政策推动行业高质量发展——《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2024年本）》

水泥纳入全国碳交易市场征求意见稿速读

国务院发布节能降碳方案，水泥行业结构调整和科技创新同步发力，能够如期完成任务

遏制盲目投资 能效矿山升级——中央环保督察对水泥行业发展的启示

政策聚焦|《产业结构调整指导目录》 能效提升 低碳转型 负面清单

新质生产力 产业体系 化解过剩 专精特新|学经济工作会议精神 看水泥行业发展动向

污染防治 鼓励导向 标准规范 脱硝技术|超低排放要从全生命周期角度统筹考虑节能减污降碳协同增效

碳市场 CCER 碳资产管理|碳排放权交易将如何影响水泥行业？