研究结论仅代表研究者的意见，不代表课题资助者和主管机构的看法

　　汪时锋

　　位于北京的中国能源研究会在上周日下午所公布的一项研究报告或许会重燃外界对中国是否应建立能源部的讨论热情。

　　在这份名为《健全与市场经济和低碳经济相适应的能源管理体制》（下称《报告》）的报告中，中国能源研究会建议，中国成立能源部，统一制定能源政策，加强能源管理，更有利于能源发展目标的实现。

　　虽然这不是中国国内第一次提出重建能源部的提议，但报告中的能源部将不触及包括能源价格管理和项目审批权，而会将职能定位在能源战略规划和市场监管上，这或许会比其他方案降低改革的阻力。

　　中国能源研究会是中国科学技术协会的组成单位，这里聚集了来自中国电力、煤炭、石油等业界的核心研究型官员和权威企业人士，是能源界的智库之一。但发布该报告时，中国能源研究会也申明，研究结论仅代表研究者的意见，而并不代表课题资助者和主管机构的看法。

　　结束能源碎片化管理

　　建国60多年来，中国在能源管理体制上的变革已是非常繁复，能源部这一机构已是三立三销。

　　目前，中国的能源政策分散在国家能源委、发改委、能源局、国土资源部、水利部、工信部等十多个部门。能源生产与能源消费政策由于分属不同部门管理，并不能得到有效协调。

　　比如在油气工业的管理上，主管行业部门是国家能源局的石油天然气司，但油气的勘探开采的主管为国土资源部，油气管道的主管为发改委、国土资源部、能源局、国家安监总局，石油分销和零售的主管部门为发改委和商务部。

　　在中国能源研究会副理事长、国务院发展研究中心产业部部长冯飞眼中，一个国家是否实行综合性的能源管理体制，可以从三个维度分析：是不是能源生产大国？是不是能源消费大国？是不是能源进口大国？对于中国这样三个条件都满足的国家来说，碎片化管理带来的问题太多。

　　中国能源研究会能源政策研究中心执行副主任林卫斌表示，能源政策职能的分散导致政出多门、职能重叠、相互掣肘，不利于形成统一认识和政策框架，能源管理需要“多头治理”、“多龙治水”，但是需要由一个部门统一制定能源政策并协调实施，以保证能源在政策上的统一性，避免政出多门。

　　在《报告》的改革建议中，为成立能源部，可以对现行机构职能进行调整。包括国家能源委为作为统筹能源政策与外交、科技、国土、环境等政策的机构，其办公室保留在发改委；价格和投资的审批权保留在发改委等。

　　虽然没有项目和价格的审批权，但在《报告》的建议和机构调整的安排上可以看出，《报告》希望能源部能在能源统一监管上获得突破。目前，仅在电力监管上，就还有12个省份没有设立派出监管机构，建立能源部或许可以做到当前未完成的监管全覆盖。

　　不触及价格和投资审批权

　　不涉及价格和投资审批权，可以被看作此次建议的一个亮点。1988~1993年能源部先立后撤的原因之一，即是价格和投资审批权未从国家计委手中转交，使得当时的能源部难以发挥作用。

　　但《报告》却认为，不拥有价格、投资审批权，能源部仍可发挥重大作用。

　　林卫斌解释说，1988年我国能源市场化改革尚属于探索阶段，政企分开还没有切实推进，针对政企合一的经营主体，主要的管理手段是内部协调与控制，其核心管理内容是价格与投资，但1993年以来，能源市场主体已经初步形成了“政企分开、主体多元、国企主导”的能源组织格局，在发改委不转交价格、投资审批权的情况下，能源部也具有明确且丰富的职能定位，能够发挥重要作用。

　　相比价格和项目审批，中国能源研究会副秘书长、中国煤炭科工集团党委书记、副董事长田会和很多市场参与者一样，更关心政府是否有标准和规范，是否有良好的能源统计，是否能在运输、勘探和规划上有宏观统筹。

　　“目前大量的整装煤田被肢解，被划分了小煤矿，物流也不能很好配套，未来如果成立能源部后，个人建议煤矿勘探要从风险勘探中退出，由国家勘探后进行静态规划，然后进行动态规划，然后招标进入一级市场。”田会说。

　　能源管理宏观战略安排已显紧迫

　　与会专家还关注到，能源在国际经济形势中的变化对中国的能源管理所带来的战略性挑战：如果中国缺乏能源战略的统领，将在国际能源事务中延续被动局面，难以应对美国能源战略的变化和近年来能源技术革命所带来的第三次工业革命的挑战。

　　作为全球能源消费大国，在页岩气革命之后，美国去年的能源对外依存度首次下降到50%以下，部分能源甚至还能实现出口，这意味着美国在处理中东等其他涉及能源战略地区的国际问题时恐怕不会如以往那样有所顾忌。2011年，已经拥有能源部的美国在负责外交的国务院下又设立了能源资源局，加强能源外交与全球能源战略。

　　中国能源研究会副理事长、国家能源专家咨询委员会副主任，前国家发改委能源局局长徐锭明分析，美国能源战略表面上是机构变动，实际上是战略调整，其包括三可、多元化、再平衡的方针，将会服务于美国的军事外交。徐锭明在会上直言，如果垄断可以确保能源安全，国企能确保能源安全，那么无疑计划经济体制下国家能源最安全，但这在最基本概念上是错的，能源安全问题是日益突出的问题，与国际政治、经济安全紧密相关。

　　对于《报告》成立能源部的建议，与会专家也希望能够进行政府职能的新探索。

　　国务院发展研究中心信息中心主任高世楫在会上说，成立能源部不应是管理职能转移而应是职能转变，如果只是把过去的职能转移到新的机构，效果未必好。

　　冯飞亦表示，在他个人看来，中国前几次在设立能源部问题上的反复，问题可能出在能源管理体制不是简单机构的设置和职能的规定，而是能源的政府管理职能在市场经济条件下的转变问题，如该管的存在缺位，不该管的存在越位。他支持《报告》成立能源部的建议，但希望《报告》能进一步考虑能源部职能转换的问题。