地方政府专项债券管理机制的优化完善，用于基础设施、城市更新等专项债券资金到位，将推动基建、城市更新和保障性住房尽早形成实物工作量，利好水泥行业修复。随着房地产开始筑底，基建支持力度加强，水泥需求总量降幅将收窄。

地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区包含了广东省（含深圳市）、江苏省、安徽省、山东省（含青岛市）、浙江省（含宁波市）、四川省、湖南省和福建省（含厦门市）等省份，同时也是水泥需求大省，将助推都市圈、经济带发展。

一、地方政府专项债券政策支持

2024年12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议要求“要实施更加积极的财政政策”“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。

2024年12月22日，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）就优化完善地方政府专项债券管理机制提出扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责和强化保障措施等七大方面意见，旨在更好发挥地方政府专项债券（以下简称专项债券）强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。

二、地方政府专项债券范围

地方政府专项债券可用作项目资本金的行业包含了铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、水利、城市更新、保障性住房等，这些都是水泥需求的重要来源。地方政府专项债券管理机制的优化完善，用于基础设施和城市更新的专项债券资金到位，将推动基建、城市更新和保障性住房尽早形成实物工作量，利好水泥行业修复。随着房地产开始筑底，基建支持力度加强，水泥需求总量降幅将收窄。

地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单中包含了广东省（含深圳市）、江苏省、安徽省、山东省（含青岛市）、浙江省（含宁波市）、四川省、湖南省和福建省（含厦门市）等省份，这些省份也是水泥需求大省，2023年水泥产量约占全国的47%，是全国水泥需求的重要支撑。近5年来，广东省、江苏省、安徽省、山东省、浙江省、四川省水泥产量一直排名全国前六，水泥产量也都超过1.2亿吨，2023年湖南省和福建省的水泥产量也均在8000万吨以上。

地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区将助推都市圈、经济带发展。北京市、河北雄安新区属于京津冀协同发展，山东省属于环渤海经济区，上海市、江苏省、浙江省、安徽省属于长三角地区，四川省属于成渝地区双城经济圈，广东省属于粤港澳大湾区，这些地区将在推动高质量发展中发挥着重要作用。

1.实行专项债券投向领域“负面清单”管理

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金（《地方政府专项债券禁止类项目清单》详见附件1）。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

附件1  地方政府专项债券禁止类项目清单

一、完全无收益的项目

二、楼堂馆所

（一）党政机关办公用房、技术用房；

（二）党校（行政学院）；

（三）培训中心；

（四）行政会议中心；

（五）干部职工疗养院；

（六）其他各类楼堂馆所。

三、形象工程和政绩工程

（一）巨型雕塑；

（二）过度化的景观提升和街区亮化工程；

（三）文化庆典和主题论坛场地设施；

（四）其他各类形象工程和政绩工程。

四、房地产等项目

（一）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；

（二）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

五、一般竞争性产业项目

一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

注：鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；专项债券不得投向一般竞争性产业领域。

允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。

2.扩大专项债券用作项目资本金范围

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围（《地方政府专项债券可用作项目资本金的行业》详见附件2）。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

附件2  地方政府专项债券可用作项目资本金的行业

一、铁路

二、收费公路

三、干线和东部地区支线机场

四、内河航电枢纽和港口

五、货运综合枢纽

六、城市停车场

七、天然气管网和储气设施

八、煤炭储备设施

九、城乡电网

十、新能源

十一、水利

十二、城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用

十三、卫生健康

十四、养老托育

十五、供排水

十六、供热（含供热计量改造、长距离供热管道）

十七、供气

十八、国家级、省级产业园区基础设施

十九、城市更新

（一）城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造

（二）城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设

二十、保障性住房

二十一、新型基础设施

（一）云计算、数据中心、工业互联网、算力设备及辅助设备基础设施

（二）铁路、港口、高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造

二十二、前瞻性、战略性新兴产业基础设施

（一）符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施

（二）信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施

注：以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

3.开展专项债券项目“自审自发”试点

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用（《地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单》详见附件3）。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

附件3  地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单

一、省份

北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。

二、承担国家重大战略地区

河北雄安新区。

编写：董诗婕 中国水泥协会政策研究中心

审核：李琛 中国水泥协会

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