目前“京津冀一体化”已成为社会热词，其中，大气污染防治一体化领域承载着民众更多的期盼。事实上，随着新型城镇化的推进以及“城市病”的日益严重，不仅是京津冀地区，我国长三角、珠三角等城市群以及各大城市都在大气污染防治方面做了积极探索。大气污染联防联控更是大气污染防治中频频被提及的措施之一，且被赋予了极高的期望。对此，记者特邀国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈健鹏，阐述其对我国大气污染联防联控机制的观察和见解。

　　区域间的协作机制尚未有效建立

　　记者：目前，雾霾等大气污染问题日益凸显，大气污染联防联控机制也频频被提及，请你对大气污染防治联防联控机制做一个简单介绍。

　　陈健鹏：实际上，有关部门很早便提出大气污染防治联防联控。国务院办公厅于2010年转发环境保护部、国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部等9个部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出“到2015年，建立大气污染联防联控机制”，要求全面推进大气污染联防联控工作，切实改善区域和城市环境空气质量。这是国务院出台的第一个专门针对大气污染防治的综合性政策文件，标志着我国大气环境保护工作进入新的发展阶段。2012年环保部《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，进一步明确了建立区域大气污染联防联控机制的具体要求，要求建立统一协调的区域联防联控工作机制，建立区域大气环境联合执法监管机制，建立重大项目环境影响评价会商机制，建立环境信息共享机制等。2013年的《大气污染防治行动计划》提出建立京津冀、长三角大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警监测等大气污染防治措施等。

　　从目前的情况来看，有关地方建立起相应的协作机构，重点区域也相继出台了各类政策措施，针对大气污染防治出台的规划、方案很多。2013 年，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六省区市以及环保部等中央有关部委，共同建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，确定“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的工作原则，以及重污染应急、监测预警、信息共享等制度。但就目前情况看来，大气污染防治区域间的协作机制仍需进一步完善。

　　我国环境监管失灵问题严峻

　　记者：请谈一谈目前我国大气污染防治联防联控机制存在的问题。

　　陈健鹏：要分析区域联防联控机制问题?熏首先要明确区域联防联控的作用或者说政策目标?熏即构建区域协作机制是用来解决什么问题。这就要从多个层面来分析大气污染防治区域联防联控协作机制的作用。首先应分析大气污染防治面临的主要问题是什么。而这就要从中国环境监管体制?熏以及环境监管的失灵说起。学界普遍认为，监管失灵是我国环境保护存在的最大问题之一。环境执法呈“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，选择性执法”的状态。着名环境法问题专家孙佑海的研究表明，在现有的立法背景下，如果法律法规的要求全部落实到位，主要污染物可减少70%。这个测算或许偏高，但是从定量的角度反映出我国环境监管失灵的严峻现实。再比如，2001至2012年，我国高耗能、高污染产业大幅提高，粗钢产量增加到4.72倍，水泥增加到3.34倍，化纤产量增加到4.5倍。这固然有我国处于工业化、城镇化快速发展阶段的原因，也有我国环境监管失灵的原因。在高污染、高耗能行业快速发展的阶段，执行率达到近乎100%的环境影响评价制度并没有发挥好准入监管的职责。分析了环境监管失灵的共性问题后，再来看联防联控机制本身。区域联防联控或者说区域间的协作机制，其最大的作用在于，第一，解决各区域减排“额外性”的问题。第二，实现污染控制优化管理的问题。

　　先讨论解决各区域减排“额外性”的问题。展开来说，对于A、B、C三个相邻的行政区域，在每个行政区域都能严格环境监管，使辖区内污染源排放合规，总量也合乎要求的情况下，由于大气污染是跨界问题，如果A区域的环境质量仍不达标，这就需要B、C两个区域进行“额外的”减排。这是一般意义上区域间联防联控的出发点。比如，为了保证奥运会期间北京的空气质量达标，周边企业全部关停。当然，这不是常态，也不可持续。而目前的情形下，如果A、B、C自身的事情都没有做好，而去强调区域联防联控，可能难以发挥有效作用。实际上，在我国目前的行政管理架构下，中央政府及有关部门可以比较容易地对特定区域施加额外减排的任务，比如对重点区域实施污染物排放特别限值，区域煤炭消费总量等。

　　再来看实现优化管理层面的问题。毫无疑问，为了更好地应对大气污染问题，需要跨区域进行环境监测、环境信息共享等。比如，为了实施某些先进的城市空气质量管理机制，需要跨区域对监测站点进行布局，需要数据共享等。

　　最后，从污染物跨区域的特性以及国际经验来看，区域联防联控是大气污染防治的重要措施。但是，我国建立这个机制，到底是用来解决什么问题，我们应当理清思路，反思其建构的政策目标和路径。换言之，没有区域联防联控这个概念，各区域及其环保机构是不是能够严格环境监管，严格环境准入、使污染企业排放达标，做好分内之事是基础，这也是关键。

　　多措共举完善环境监管体系

　　记者：未来我国大气污染防治区域联防联控的方向是什么？

　　陈健鹏：要使区域联防联控机制真正发挥作用，需从以下两个方面着力。

　　第一，仍要着力解决环境监管失灵的老问题，提高环境监管的有效性，这是长期性、系统性的问题。只有解决了监管失灵的老问题，才能使各个区域及其环保机构做好自己本来应做好的事情。其核心在于，使所有企业排放合规。而以此可以实现减排的潜力是比较大的。当进一步提高排放标准后，比如“大气污染物特别排放限制”后，各区域能够顺利实施也有赖于环境监管体系的有效性。而这正是减排工作的重中之重。

　　第二，就建立区域联防联控机制本身而言，我认为还是应从监测站点分布、环境信息共享等基础性问题入手。比如，如果引入城市空气质量管理模式（AQM）等新的模式，就需要打破行政边界，合理布局监测点位。同时，需加强研究工作，对各区域污染源做出准确解析。而这些是实现“精准控制”的前提，也是使减排政策能够体现成本收益原则的基础。然后，在此基础上进一步解决特殊性问题。

　　记者：你认为如何才能提高环境监管的有效性？

　　陈健鹏：应从以下几个方面着力。首先，应完善污染控制和环境保护的立法，并要加大司法执法力度。其次，健全监管机构的组织体系，优化监管权配置。在属地管理的制度框架下，进一步优化中央垂直的监管体系和中央与地方有效分工协同的分级监管机制。处理好监管权责的横向分配与纵向分配，构建“无缝”监管体系，强化监管机构的权力。再次，加强监管能力建设。为监管机构配备足够的专业监管人员，提供充足的监管业务经费，完善监管程序，科学制定各项标准，提高监管机构的监管能力。最后，要完善问责机制。要完善体制内“自上而下”的内部问责机制，通过环境信息公开和公众参与，以及启动环境公益诉讼，形成“自下而上”的外部问责机制。以此完善对监管者的监管，促使监管机构能够公正、透明、严格行使监管职责，确保所有污染源排放合规。

　　实际上，刚刚修订的《环境保护法》在上述方面，如加大监管机构对污染企业的处罚、强化环境信息公开与公众参与、启动环境公益诉讼机制等方面都有了一定的进展，甚至是重大突破。接下来，应尽快出台配套的法律法规予以落实。比如，在提高环境监管有效性的链条中，启动环境公益诉讼机制至关重要，这就迫切需要进一步制定并完善诉讼的前置程序、环境损害及赔偿制度等。