2015地方两会：调低增长，优化结构
——兼论如何迎接经济新常态
摘要：截至2月1日，全国已有28个省份召开两会。2014年底的中央经济工作会议中，首次明确中国经济发展已进入“新常态”。
2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年。截至2月1日，全国已有28个省份召开两会。2014年底的中央经济工作会议中，首次明确中国经济发展已进入“新常态”。“新常态”下地方经济发展的逻辑是怎样的？有哪些热点和变化？地方政府又将如何迎接经济“新常态”？本报告中，我们将对各省《政府工作报告》进行梳理和分析，以试图回答上述问题。
地方全面下调GDP目标，上海未提具体目标。28个省份中，有26个下调了15年GDP目标增速，仅西藏维持不变。尤其值得注意的是，上海未在政府工作报告中提及具体目标增速，而是简化为“经济平稳增长”。这与12、13年大部分省份维持目标增速不变、14年仍有一省上调形成鲜明对比。
地方下调增长目标的四大原因。一是客观上经济高增长已难以为继；二是地方政绩考核机制转变，从数量至上到质量优先；三是经济核算改革提速，地方GDP去水分；四是统计局大幅上修历史GDP增速，稳增长压力大幅减轻。
地方GDP目标增速下调的两个附带影响。一是财政收入目标增速继续大范围下调，二是各省居民收入目标增速随之同步下调。
新制度缓解地方投资冲动，投资目标下调幅度和范围增大。十八届三中全会和13年底中央经济工作会议后，地方政府考核已淡化GDP，而新《预算法》下地方政府融资受限，缓解了地方政府举债融资冲动。因而越来越多的地方政府继续下调或淡化固定资产投资的目标增速，而下调的幅度也较14年来得更大。其中中西部投资坍缩根源在于投资效率低下，14年中西部地区投资回报率（GDP/固定资产投资）已低于1。
基建投资托底经济，但融资缺口仍大。当前制造业去产能、房地产依然萎靡的背景下，基建投资成为托底经济的“救命稻草”，而各省在15年两会中也普遍把基建投资列为本年的重要目标。但当前基建融资模式生变，融资缺口仍大，未来资金来源仍存疑。同时，各地方政府更强调发挥消费的基础作用，部分省份明确提出要大力发展服务贸易。
调低增长优化结构，因地制宜迎接新常态。14年底的中央经济工作会议五大目标之首是“保持经济稳定增长”，并称“关键是保持稳增长和调结构之间平衡”、“把经济工作的着力点放到转方式调结构上来”。这意味着当前政府经济总体目标并不唯一，调低增长的同时，更要优化结构。而15年各地方《政府工作报告》中也体现了这一思路：
地方接轨国家区域战略，去产能与产能输出并举。14年底中央经济工作会议提出五大任务中的第四条为“优化经济发展空间格局”，对应“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。15年各地在《政府工作报告》中普遍提出要主动融入三大战略，或有助于促进要素的公平交易、提高资源配置效率，实现区域经济结构的优化和升级。
环保力度或只增不减。15年是新《环保法》实施之年，也是《“十二五”节能减排规划》收官之年。从地方两会来看，环境治理仍是重点，各地放政府的环保力度或只增不减。
因地制宜推进国资国企改革。14年7月国资委开展央企“四项改革”试点，标志着新一轮国企改革的启动。而15年“发展混合所有制”、“健全企业法人治理结构”和“分类监管”也成为各省《政府工作报告》中的高频词，预计今年国资国企改革将会深化推进。
正文：
2015年1月7-8日河北省两会召开，地方两会拉开帷幕。截至2月1日，全国已有28个省份召开两会。值得注意的是，中央经济工作会议中，首次明确中国经济发展已进入“新常态”。 “新常态”下地方经济发展的逻辑是怎样的？有哪些热点和变化？地方政府又将如何迎接经济“新常态”？本报告中，我们将对各省《政府工作报告》进行梳理和分析。
1. 地方两会：主动迎接全新常态，全面下调增长目标
1.1 15年GDP目标增速：26省下调，上海率先取消
从已公布的数据来看，28个省份中，有26个下调了15年GDP目标增速，仅西藏维持不变。而尤其值得注意的是，上海市政府工作报告中未提及具体的GDP增长目标，并简化为“经济平稳增长”。相比之下，12、13年仍是大部分省份维持目标增速不变、下调比例上升，14年是绝大多数下调目标、仍有一省上调，而15年则是全面下调、甚至淡化增长目标。
全国平均目标增速再降1.4%。在各省纷纷下调目标增速的背景下，全国平均GDP目标增速自12年以来便持续下行，12至15年分别为10.74%、10.24%、9.43%和8.01%，继14年首次降至个位数之后，15年再度下调1.4个百分点，并接近8%。
东中西部下调幅度均增大。从东、中、西部地区GDP目标增速的变化来看，12年东部地区率先下调GDP目标，但过去三年都只是小幅下调，15年下调幅度超过1个百分点；中西部地区下调GDP目标虽略晚于东部，但下调幅度明显大于东部，14年时下调幅度已超过1个百分点，15年则超过1.5个百分点，其中黑龙江、青海、云南三省均调低2.5个百分点，位列各省之最。
1.2 目标增速下调的背后：高增速难持续，增长压力缓解
地方政府全面下调GDP目标增速，原因包括以下几个方面：
一是客观上经济高增长已难以为继。一方面，“新常态”下经济中枢下移已成定势。12年全国GDP增速跌破8%，13、14年继续下滑，而地方层面，14年云南和山西跌幅超过4个百分点。另一方面，增长目标的完成情况每况愈下。12年有12个省份未完成GDP目标，占比仍未过半，而13年为17个，14年31个省份无一完成增速目标，其中30个省份低于目标，仅西藏勉强持平，而西藏也是唯一维持15年目标不变的省份。
二是地方政绩考核机制转变，从数量至上到质量优先。一方面，中组部于13年12月初发布《改进地方政绩考核工作的通知》，其主旨是淡化GDP，增加质量效益和可持续指标，并加强政府债务考核，强化任期审计和离任追责。政府考核体系的改进将有助于约束地方政府过度追求GDP的行为。
另一方面，14年底中央经济工作会议明确提出“经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长”，地方政府响应中央号召，将从“数量至上”中松绑，进而转向“质量优先”。
三是经济核算改革提速，地方GDP去水分。14年国家统计局开始加强独立测算地方GDP增速，带动各省经济增长数据“去水分”，从而更真实地反映经济情况，而这也间接降低了15年目标增速。
“去水分”的最有力证据是各省与全国GDP数据匹配度较往年大幅提升。一方面，08-13年间，GDP增速低于全国增速的省份个数分别为4、3、2、1、0，而14年跃升至7；另一方面，近几年来分省加权GDP增速与全国GDP增速之差不断缩小，12年时仍在2%以上，而14年时已小于1%。
四是统计局大幅上修历史GDP增速，稳增长压力大幅减轻。14年12月19日，统计局发布关于修订13年GDP的公告，修订后的13年GDP总量比初步核算值增加了3.4%。虽然历史增速上修对当前经济影响有限，但却使得稳增长压力大幅减轻，完成十八大提出的“2020年GDP翻两番”目标所需未来GDP平均增速将明显下降。
1.3 财政收入与居民收入目标增速也随之下调
财政收入目标增速继续大范围下调。地方GDP目标增速下调的一个直接影响是，地方财政收入增速目标的下调。12年和13年分别有20和21个省份下调财政收入目标增速，而从已公布的数据来看，24个省中有22个下调财政收入目标增速，东部平均下调2.4个百分点，西部次之，平均下调2.3个百分点。其中东部的辽宁由9.5%降至2%，降幅最大，西部的新疆和云南降幅也超过5个百分点。
事实上，在GDP增速下台阶的大背景下，财政收入增速下行乃是必然趋势。08-14年，全国财政收入增速经历了先升后降的过程，由08年的11.7%上升至11年的25%，此后进入下降阶段。因而，即便近几年各省持续调低财政收入的目标增速，但预定目标的完成情况却并不乐观，而这又反过来导致下调范围的进一步扩大，13年时仅有6省财政收入增速未达目标，而14年仅在已公布数据的27个省中，就有12个未达目标，其中辽宁省14年财政收入增速大跌至-2.1%，是造成其15年目标增速大幅下调的主因。
各省居民收入目标增速同步下调。地方GDP目标增速下调同样会对居民收入的目标增速产生影响。譬如，上海、江苏、浙江、重庆、云南5省在公报中都提出，“居民收入增长与经济发展保持同步”，这意味GDP目标下调将拉低居民收入目标。而从历年比较看，13年仅有6个省下调收入目标，持平仍占多数；14年有17个省下调收入目标，占比过半，但仍有12个省目标持平；而到了15年，已公布数据的26个省中，有23个省份下调收入目标，近几年来各省下调收入目标的倾向较为明显。
2. 投资趋降基建托底，消费出口作用提升
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